Art. 8   1/ Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.  […]

Art. 9    Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

1. W art. 8 ust. 1 sformułowana została zasada nadrzędności Konstytucji. Przyznanie normom konstytucyjnym najwyższej mocy prawnej wskazuje na charakter relacji w jakich akt ten pozostaje względem innych aktów prawnych oraz oznacza nałożenie na wszystkie organy stanowiące i stosujące prawo obowiązku przestrzegania konstytucji.

Problem pojawia się wówczas, gdy normy prawne obowiązujące w porządku krajowym nie pochodzą od państwowego prawodawcy, ale są tworzone na zewnątrz aparatu państwowego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym prawną konsekwencją art. 9 jest to, iż system prawa obowiązujący na terytorium RP ma charakter wieloskładnikowy. Oznacza to, że na terenie Polski współobowiązują podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych (wyrok K 18/04).

Problem wieloskładnikowości porządku prawnego obowiązującego w państwie należy postrzegać w szerszym kontekście pluralizmu prawnego i sądowego, widocznego zwłaszcza w europejskiej przestrzeni prawnej. Jedną bowiem z konsekwencji współobowiązywania konstytucji i krajowego ustawodawstwa z normami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) oraz Traktatów stanowiących postawę Unii Europejskiej są problemy jurysdykcyjne, gdyż na straży przestrzegania norm krajowych i międzynarodowych stoją różne sądy.

2. Zamieszczenie przepisu art. 9 w rozdziale I Konstytucji RP – „Rzeczpospolita”, wskazuje, iż przestrzeganie przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego stanowi jedną z zasad systemu prawnego i ustroju państwa. Jednocześnie skutkiem wyrażonej w art. 8 ust. 1 zasady nadrzędności Konstytucji jest wymóg, by przyjmowanie przez Polskę zobowiązań międzynarodowych, wynikających z norm umownych bądź zwyczajowych, pozostawało w zgodzie z postanowieniami Konstytucji RP. Osiągnięciu tego celu służy przede wszystkim możliwość dokonania prewencyjnej kontroli konstytucyjności samej umowy międzynarodowej bądź ustawy upoważniającej do jej ratyfikacji.

Jeżeli sprzeczność z postanowieniami Konstytucji nie zostanie stwierdzona i Polska stanie się stroną umowy międzynarodowej, na państwie polskim i wszystkich jego organach spoczywa konstytucyjny obowiązek respektowania wszystkich przyjętych w ten sposób zobowiązań. W oczywisty sposób obowiązek ten obejmuje także wykonywanie wyroków sądów międzynarodowych, utworzonych na podstawie takich umów oraz respektowanie ustanawianych przez organizację, której Polska jest członkiem, przepisów prawa.

Zakwestionowanie ex post konstytucyjności międzynarodowego zobowiązania umownego jest możliwe w świetle art. 188 Konstytucji, skoro do właściwości TK należy m.in. orzekanie w sprawach zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją. Przypomnijmy jednak, że Polska jest stroną Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r., w której m.in. przewidziano, iż „Każdy będący w mocy traktat wiąże strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze” (art. 26). Orzeczenie TK nie miałoby więc bezpośredniego wpływu na ważność umowy jako zobowiązania między stronami, choć oczywiście możliwe byłoby skorzystanie z konwencyjnego trybu wypowiedzenia umowy.

Zasada nadrzędności konstytucji wymaga także, by ewentualna zmiana umowy międzynarodowej, której Polska jest stroną była również zgodna z Konstytucją RP. W innym przypadku konieczna jest zmiana odpowiednich postanowień Konstytucji bądź odmowa zaakceptowania nowych przepisów umownych.

3. Z jednej strony związanie się przez Polskę umową międzynarodową (przystąpienie do organizacji międzynarodowej) może nastąpić z poszanowaniem konstytucyjnych zasad i wartości. Z drugiej strony, zasady te muszą leżeć u podstaw umowy lub organizacji, do której Polska przystępuje. Są one zatem wspólne stronom umowy międzynarodowej (członkom organizacji międzynarodowej).

Ta wspólnota zasad widoczna jest, gdy porównamy treść odpowiednich przepisów. I tak, zgodnie z art.  2 Konstytucji Polska jest demokratycznym państwem prawnym, w którym każdy ma m.in. prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezwisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny uznał w swym wcześniejszym orzecznictwie, że w państwie demokratycznym instytucje i procedury powinny być tak ukształtowane, by respektować wymogi państwa prawnego, które z kolei musi spełniać określone cechy materialne. Należy do nich podział władzy, wolności polityczne jednostki, pluralizm polityczny, ochrona mniejszości. Szczególny nacisk TK położył na poszanowanie zasady podziału władzy. Uznał mianowicie, że w stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje należące do obu władz „przecinają się” lub „nakładają”. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opierać się na zasadzie „separacji”. Koniecznym elementem zasady podziału władzy są niezależność sądów i niezawisłość sędziów.[1]

Tak też rozumiane są te zasady w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ubiegając się o członkostwo w Radzie Europy (r. 1991) Polska zobowiązała się do poszanowania zasady praworządności (art. 3 Statutu Rady Europy) a jako strona Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (od roku 1993) Polska przyjęła na siebie obowiązek m.in. respektowania przysługującego każdemu prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (art. 6 EKPCz) oraz do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału Praw Człowieka we wszystkich sprawach, w których jest stroną (art. 46 EKPCz).

Szczególne jednak wymogi wiązały się z przyjęciem Polski do organizacji o charakterze integracyjnym – Unii Europejskiej.

Potrzeba uwzględniania wspólnych wartości w funkcjonowaniu Unii Europejskiej została zaakcentowana w Deklaracji Rady Europejskiej z Laeken (r. 2001) jeszcze w okresie poprzedzającym akcesję Polski do Unii. Uznano za stosowne wskazać, że „Unia jest otwarta jedynie dla tych państw, które stoją na straży fundamentalnych wartości, takich jak wolne wybory, poszanowanie praw mniejszości i respektowanie zasad państwa prawnego. […] Usankcjonowaniem istnienia Unii Europejskiej są prezentowane przez nią demokratyczne wartości, cele, do jakich dąży, oraz uprawnienia i instrumenty, jakimi dysponuje”.[2]

Stając się państwem członkowskim UE (w r. 2004) Polska zobowiązała się do przestrzegania takich m.in. wartości jak wolność, demokracja, państwo prawne (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej), do respektowania prawa do skutecznego środka prawnego i do sprawiedliwego procesu sądowego (art. 47 Karty Praw Podstawowych UE) oraz do uznawania jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów unijnych (art. 19 TUE).

Na systemowe znaczenie art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdzając w swej opinii nr 2/13, iż „podstawowe cechy charakterystyczne prawa Unii doprowadziły do powstania ustrukturyzowanej sieci zasad, przepisów i wzajemnie zależnych od siebie stosunków prawnych wiążących samą Unię i jej państwa członkowskie, jak również te państwa między sobą, które są obecnie zaangażowane […] w proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Taka konstrukcja prawna opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, jak sprecyzowano w art. 2 TUE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane i że zatem prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane.”[3]

W niedawnym wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie C‑791/19 TSUE stwierdził, że: „Unia łączy państwa, które swobodnie i dobrowolnie przystąpiły do wspólnych wartości, o których mowa w art. 2 TUE, przestrzegają tych wartości i zobowiązują się je wspierać. W szczególności z art. 2 TUE wynika, że Unia opiera się na wartościach – takich jak państwo prawne – które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości. W tej kwestii należy wskazać, że wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi oraz w szczególności między ich sądami opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym państwa członkowskie podzielają szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, a sprecyzowanych w tym artykule. Ponadto poszanowanie przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE jest warunkiem korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów wobec tego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie nie może zatem zmienić swego ustawodawstwa w sposób prowadzący do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego, której konkretny wyraz daje w szczególności art. 19 TUE. Państwa członkowskie są zatem obowiązane nie dopuścić do pogorszenia, w świetle tej wartości, swoich ustawodawstw w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, w tym poprzez powstrzymanie się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską. […] Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymagane na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów”.

Przyjęcie Polski do Unii Europejskiej oznaczało, że w chwili akcesji zarówno normy Konstytucji RP jak i polska praktyka ustrojowa nie odbiegały od unijnych standardów aksjologicznych. Sposób rozumienia demokratycznego państwa prawnego, utrwalony zwłaszcza w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, był bowiem spójny z wartościami wspólnymi państwom członkowskim Unii Europejskiej.

4. Trybunał Konstytucyjny rozważał kwestię utrzymania zasady nadrzędności konstytucji po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Zbadanie tego zagadnienia było konieczne ze względu na przyjętą w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadę pierwszeństwa prawa Unii przed prawem krajowym.

W wyroku K 18/04 Trybunał Konstytucyjny wskazał płaszczyzny, w których przejawia się nadrzędność Konstytucji „w stosunku do całego porządku prawnego, na obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej”. Po pierwsze, proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji. Po drugie, nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Po trzecie, przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami) wspólnotowymi (obecnie unijnymi) a Konstytucją. W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji.

W wyroku K 32/09 TK podkreślił, że przekazanie kompetencji nie może naruszać postanowień Konstytucji, a w tym zasady nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa. Podtrzymał też pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku K 18/04, że Konstytucja pozostaje – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych.

TK uważa, że ani art. 90 ust. 1 ani art. 91 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy do przekazania Unii upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją RP. W żadnej sytuacji nie można przyjąć wykładni, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję.[4]

W aspekcie materialnym, za zasadnicze dla zachowania suwerenności Narodu, TK uznał wskazanie przez Konstytucję granic przekazania kompetencji. Możliwość przekazania kompetencji została bowiem ograniczona do „niektórych spraw” (art. 90 ust.1 Konstytucji), co jest równoznaczne z zachowaniem „rdzenia” uprawnień umożliwiającego – zgodne z preambułą – suwerenne i demokratyczne stanowienie o losie Rzeczypospolitej (wyrok K 18/04).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą konstytucji a normą prawa unijnego, do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach unijnych, albo o wystąpieniu z Unii Europejskiej (wyrok K 18/04).

Tezę tę można uogólnić - jeżeli organizacja międzynarodowa sprzeniewierzy się wartościom i zasadom do tej pory spójnym z zasadami Konstytucji RP, Polska powinna z tej organizacji wystąpić.

5. Może jednak powstać sytuacja odwrotna, gdy organy państwa polskiego za pomocą ustaw zwykłych lub w drodze wykładni, przypiszą postanowieniom Konstytucji znaczenie niezgodne z ich rozumieniem w chwili przystępowania do umowy międzynarodowej (akcesji do organizacji międzynarodowej). Wówczas adresatem zarzutu o naruszenie wartości i zasad demokratycznego państwa prawnego (w tym także obniżenie poziomu ochrony praw i wolności jednostki) będzie nie organizacja międzynarodowa a państwo polskie. Obrona nadrzędności „zmodyfikowanej” w ten sposób konstytucji byłaby w takim przypadku równoznaczna z posłużeniem się niekonstytucyjną wykładnią w celu niezgodnego z art. 9 uwolnienia się od obowiązku przestrzegania przez państwo polskie wiążącego je prawa międzynarodowego.

W takim przypadku od postanowień umowy międzynarodowej (zwłaszcza konstytuującej organizację międzynarodowej) zależy jakie środki zostaną podjęte. Mogą to być środki polegające na zawieszeniu w prawach członka lub usunięciu z organizacji (np. art. 8 Statutu Rady Europy) bądź różnego rodzaju sankcje lub kary (np. art. 7 TUE, art. 260 TFUE). Ponadto państwa, które związane są z Polską wielostronną umową międzynarodową mogą skorzystać z możliwości, jakie przewidziano w art. 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, na wypadek istotnego naruszenia umowy przez jedną ze stron.

Krzysztof Wójtowicz

Wyróżnienia w artykule pochodzą od redakcji